养老·护苗·扶弱——三个关键词解读2021年民政工作中的民生“大礼包”

第二，有些案件并没有相关的法律规定，它的判决也不需要遵照任何的法律规则，但是法官必须根据权威性技术，从权威性起点出发通过推理才能作出判决。

要减少费用收取，实行罚缴分离，杜绝吃拿卡要和摊派，减少重复执法、多头执法等问题。钱颖一和温加斯特在其市场维持型财政联邦主义模型中指出，由于财政分权使地方政府的预算约束硬化，为获得更多财政收入，地方政府不得不保持和促进市场发展，并支撑中国经济的高速增长。

考察各国的法治实践，很大程度上正是来自于投资者的法律诉求推动了法治进步，而非法律的优良诞生了富有天分的投资者。《中共南通市委、南通市人民政府关于进一步优化投资软环境的意见》(通委发［2003］7号)，2003年4月9日。当今区域经济发展的竞争……说到底是法治环境的竞争。如果某地区社会治安混乱，投资者不得不应付来自他人的抢劫、偷窃、敲诈等行为，投资者很可能会作出减少或者放弃投资的决策。⑩李涛的一项研究也发现企业形成的关系网络比法院、政府重要得多。

1.放松行政管制 施莱弗等曾通过考察85个国家创办企业所需的审批数量、审批时间与费用等指标，发现法国法系、德国法系的国家创办企业所需的审批步骤比英美国家多，其中加拿大最快只需要2天就可以完成审批，美国需要7天，在中国则需要111天。(22)我国行政审批耗时过长、效率低下成为一种共识。参见乐昌市人民政府：《关于进一步优化投资环境的意见(试行)》(乐发［2007］11号)，2007年4月24日。

不过，地方政府强调法治环境建设并不表示优惠政策就不重要，而只是优惠政策不再是引资竞争获胜的唯一法宝，单纯的优惠政策对资金、项目的吸引力逐渐减弱，投资者除看重优惠政策外，更重视投资后合法权益所能得到保护的程度。为发挥地方积极性，无论是改革开放后的分灶吃饭还是1994年的分税制改革，地方政府都能够从经济增长中获得财政分成，地方政府(官员)有发展地方经济的激励。而在地方社会治安恶化、政府欠缺信用时，企业会因为面临的高法治成本而拒绝投资，至少经济单位会进行短期的营运，这是因为它们对长期安排没有信心。某市法院在提出为发展地域经济创造良好的法治环境、为当地经济发展保驾护航时就指出，只有具备一个良好的环境才可以引来更多企业，企业迁入就可以增加税收、带动全市经济高速发展。

(34)参见《中共周村区委、周村区人民政府关于进一步优化招商引资环境的若干规定》(周发［2001］14号)，2001年5月9日等。有投资者就曾抱怨过，不给好处不办事，好处给少办不成事，国家赋予的权力已变成个人索要好处的价码，勾兑已成了沟通的同义词，基层部门的小鬼难缠和对外来投资者吃、拿、卡、要，已经到无以复加的地步，商业贿赂已到了非用重典不可的时候了。

(12)诸如抢劫、敲诈、盗窃等问题的化解必须依赖于政府，同时企业面临的最大不确定性亦是来自于政府的征收、掠夺、违约等行为。②《企业投资环境差，关心的人太多了》，襄樊市经济和信息化委员会来信：N00927370015280， 2007年9月27日。有地方政府官员就清楚论述了资金流动对地方法治建设的影响， 只有那些行政机关行为规范、运转协调，公正透明，廉洁高效的地方才会成为投资者的首选，才会对资本的流向产生吸引力……相反，那些法制环境很差的地方，不仅很少有人投资，已有的企业也难免肥水流入外人田。事实上，大量地方政府已开始重视改善地方投资软环境，地方法治建设成了地方经济发展的牛鼻子，抓住了环境就抓住了加快发展的牛鼻子……有了好的发展环境，才能带来洼地效应，使更多的项目、资金、技术、人才等生产要素大量涌进，推动新的经济增长点迅速发展壮大。

考察各国的法治实践，很大程度上正是来自于投资者的法律诉求推动了法治进步，而非法律的优良诞生了富有天分的投资者。(53)在我国，无论是地方民众还是中央政府都无法充分有效地约束地方政府及其官员的行为，寻租、腐败并不鲜见，地方政府对企业投资所展开的法治竞争带来了法治水平的提高，提供了对地方政府及政府官员的替代性约束，客观上保护了私人产权、促成了法治政府之生成，特别是改善行政审批、行政许可、行政执法，无不有利于地方民众，亦符合中央的法治政府建设，这当然是有利的。法治水平高，就意味着政府的服务水平高、办事效率高、诚信程度高，投资成本才会低廉，投资回报才会丰厚，区域发展才有竞争力。不少地方政府给地方法院下达了年度招商引资指标，地方法院为完成考核指标，不得不四处招商引资。

【关 键 词】地方法治建设竞争/招商引资/产权保护/法律与发展   一、问题与理论：产权保护、法治政府与经济增长 (一)事实与问题 法律与发展理论认为，唯有健全的法律与运转良好的法院才可使产权得到保护、合同得到履行，进而确保投资者的投资信心，促成经济发展。(25)参见世界银行：《2005年世界发展报告：改善投资环境，促使人人受益》，清华大学出版社2005年，页248表A2。

楼强国：竞争何时能有效约束政府，《经济研究》2010年第10期。(36)参见发挥司法职能，青岛中院推优化投资环境24条，《青岛日报》2006年6月28日。

上级政府根据地方经济增长来决定官员的职位升迁，就将地方政府官员的晋升激励从政治忠诚导向了经济发展，地方政府官员为此展开了经济增长(GDP增速)竞争，并形成了锦标赛式的淘汰竞争。当然，地方法院能否在所有案件中都兑现其中立公正的判决还有待观察。(16)最近的研究开始从地方政府的角度来解释中国的经济增长之谜。文章沿袭的是市场维持型财政联邦主义的研究进路，即地方竞争或许有助于约束地方政府及政府官员的掠夺行为，弥补产权保护机制欠缺之不足，但关于地方竞争的上述理论主要是利用财政收入、经济增速等指标进行计量测度，并没有直接解释微观个体为什么不担心地方政府的掠夺行为而进行投资这一基本问题，没有考察为什么地方政府(官员)会遵守保护市场的承诺。众多地方政府颁发了大量规范性文件，要求减少审批事项、下放审批权限、严格限制新设审批、缩短审批期限、规范审批程序、简化审批手续等，并创造出并联审批、一条龙审批等方式。有了好的发展环境，才能带来亲和效应，使人们关系融洽、安居乐业，形成强大的民心凝聚力、共同发展生产力、提高市场竞争力。

其中，姚洋提出了中性政府(泛利性政府)这一概念，由于我国政府的利益普遍性，采取了一种泛利性的产权保护。法院也承诺将住所地、注册地在辖区内外的企业一律同等对待，杜绝地方保护主义。

(二)地方法治建设竞争中的企业与民众 Deffins和Demougin曾研究过法治竞争与政府行为之关系。尽管有学者认为中国之谜是一个伪命题，(19)还有学者认为正式法律在我国被严重低估了，(20)但这种理论依然假设优良的法治是经济增长的必要条件，一些学者为此悲观地认为缺乏优良法治的中国经济增长恐难维系下去。

中国所特有的华侨、浙商、温商、徽商等抱团经营就是这样一种信息机制。与此同时，为保持对地方政府官员的控制，我国各级政府首脑实际上是由上级任命，而上级任命的依据主要是地方政府官员的政绩。

那么，法治与经济增长只是一种单向度的关系吗？经济增长对法治有无影响？本文试图揭示法治建设与经济活动之间的互动机理，并认为资本流动会对产权保护具有反向制约。(20)参见郁光华：经济增长与正式法律体系的作用，《中外法学》2011年第1期。在日常行政执法中，一些政府行政部门与工作人员存在重罚款轻服务，服务质量差且效率低下等问题，一些执法人员甚至吃拿卡要、无端刁难，严重损害了企业利益。有了好的发展环境，才能带来连锁效应，使环境的受益者同时成为宣传者，收到一花引来满园春的效果。

当大量地方政府都希望吸引企业落户当地以获得税收并促进经济增长时，就形成了地方政府之间的招商引资竞争，(21)即地方政府通过制定一系列旨在降低企业成本、增强企业盈利预期的地方法规、地方性规章或者政策文件，以吸引企业、资金、项目、人才等到当地投资。通过汇总分布在全国各地的浙商对政府行政审批效率、融资及税收优惠政策、政府亲商政策等7大指数的评价，浙江商会每年都会发布浙商(省外)最佳投资城市榜单，投资者则根据榜单的变化做出投资决策。

(12)Acemoglu Daron， Simon Johnson， Unbundling Institutions， 113 Journal of Political Economy， 949(2005)。(36)一些地方法院甚至承诺必要时可深入涉案企业开庭审判。

(44) 一些省市文件也认识到地方投资环境与资金流动的关系，一个地区投资经营环境的优劣，决定着资金的流向、客商的取向、项目的走向，并最终影响经济发展的快慢。(54)但法院所能招来的企业大多是有案件曾在法院审理或者正在审理，这种情况下很难确保法院判决之公正性。

这都减少了投资者的法律成本，部分保护了投资者的投资权益，有助于产权保护机制在我国的良性生成。不过，由于地方民众缺乏制约地方政府的参与能力，天高皇帝远使得中央控权不足，只有资本流动才能构成对地方政府的硬约束，这使得以招商引资为目标驱动的法治建设竞争往往会扭曲法治政府和依法行政的本来含义。(48)某县文件规定引资人可根据引资企业实际到位资金情况获得5万至20万的奖励。如此，中国的招商引资竞争确已呈现出法治建设竞争的迹象，而这种基于资本流动驱动的法治建设竞争有效约束了地方政府的掠夺行为，更是促成我国产权保护机制生成的关键因素。

(美)D.楚贝克：论当代美国的法律与发展运动，《比较法研究》1990年第2、3期。(11)尽管正式的法律机制并非维系投资与交易的唯一因素，特别是合同履行可以通过非法律机制得到保护，但是产权保护却取决于政府。

(44)王启业：改善法制环境促进老工业基地振兴，载《吉林省政府法制工作简报》2005年第2期。所谓地方法治建设竞争，是指通过完善规范性文件、提高行政效率、加强对刑事犯罪的惩治、改进地方司法等，使当地法治水平处于省市乃至全国前列。

为吸引外来投资，营造招商引资的良好软环境，一些地方政府开始强制取消各种不合法收费，全面实行收费公示、罚缴分离，禁止利用职权向外来投资企业索要财物，以减轻投资者税外负担。(15) 但无论是世界正义工程发布的法治指数，还是世界银行的法治评估，中国的民事司法、有限政府等指标得分并不高。